Analisis Mekanisme Perubahan Institusional dalam UU No. 18 Tahun 2025 tentang Kepariwisataan: Kajian Legal Transplant dan Layering Kelembagaan

Abstract

Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2025 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan, yang disahkan pada 29 Oktober 2025, dipromosikan sebagai transformasi fundamental arsitektur hukum pariwisata Indonesia—dari pendekatan industri menjadi pendekatan ekosistem. Artikel ini mengevaluasi karakter perubahan institusional tersebut melalui kerangka analitis gradual institutional change (Streeck & Thelen, 2005; Mahoney & Thelen, 2010) yang membedakan lima mekanisme perubahan: displacement, layering, drift, conversion, dan exhaustion. Kerangka ini dilengkapi dengan teori legal transplant (Watson, 1974; Legrand, 1997) untuk menganalisis konsep-konsep baru yang diadopsi UU tersebut dari yurisdiksi lain. Metodologi menggunakan analisis dokumen hukum komparatif terhadap trilogi UU Kepariwisataan Indonesia (UU No. 9/1990, UU No. 10/2009, UU No. 18/2025) serta benchmark terhadap Tourism Industry Act Malaysia, Singapore Tourism Board Act, dan Japan Tourism Agency Establishment Act. Temuan menunjukkan bahwa UU No. 18/2025 didominasi oleh mekanisme layering—penambahan konsep-konsep baru di atas struktur institusional lama yang tetap dipertahankan—dengan sedikit elemen conversion (reinterpretasi Pasal 14 melalui konsep ekosistem) dan nyaris tidak ada displacement. Empat konsep utama yang diadopsi (ekosistem kepariwisataan, pungutan wisatawan, pariwisata berkualitas, dan desa wisata berjenjang) merupakan legal transplant dari Singapura, Bali Levy, UN Tourism framework, dan Jepang. Namun, transplant ini tidak disertai adopsi struktur kelembagaan pendukungnya, menciptakan legal irritation (Teubner, 1998)—konsep yang hidup di teks tetapi tidak memiliki mekanisme operasionalisasi yang memadai. Artikel ini berargumen bahwa UU No. 18/2025 merupakan reformasi second-order dengan retorika third-order, dan merekomendasikan tiga Peraturan Pemerintah turunan untuk menutup kesenjangan antara ambisi normatif dan struktur institusional.